Riksrevisjonen med kritikk av Statens vegvesen og Samferdselsdepartementet

Kostnadene til drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier har økt betydelig, men veiene har verken blitt tryggere, mer fremkommelige eller mer miljøvennlige. Riksrevisjonen mener dette er kritikkverdig.

Riksrevisjonen har undersøkt drift og vedlikehold av landets 56 000 kilometer med riks- og fylkesveier. Det er et uttalt mål at veisektoren skal få mer for pengene, så drift og vedlikehold skal gjennomføres på en kostnadseffektiv måte. Dette skal bidra til at vi får tryggere, mer fremkommelige og mer miljøvennlige veier.

Betydelig dyrere, men ikke bedre måloppnåelse

Undersøkelsen viser at kostnadene til drift og vedlikehold har økt betydelig, men uten effekt på måloppnåelsen. I 2019 var kostnaden på 16,8 milliarder kroner. Bare to år etter økte det til 20,9 milliarder.

─ Det er kritikkverdig at kostnadene til drift og vedlikehold har økt betydelig uten at dette har gitt oss bedre veier. Innbyggerne må kunne forvente mer effekt når offentlige bevilgninger øker kraftig, sier Schjøtt-Pedersen.

Riksrevisjonen har undersøkt perioden 2015 til 2022.

Medvirker til 30 dødsulykker i året

Norge har en nullvisjon for hardt skadde og drepte i trafikken, og er et av de mest trafikksikre landene i Europa. Over lang tid har antall drepte og hardt skadde gått ned, men i 2022 gikk tallene opp igjen.

Mange forhold påvirker trafikksikkerheten, og trafikantenes atferd er aller viktigst. Drift og vedlikehold av veiene har også stor betydning, både for risikoen for ulykker og skadeomfanget. I perioden 2017 til 2021 var forhold knyttet til drift og vedlikehold medvirkende til rundt 30 dødsulykker i året, ifølge ulykkesundersøkelsene til Statens vegvesen. I 2021 utgjorde dette 30 prosent av dødsulykkene.

─ Norske veier skal være trygge. Derfor er det alvorlig at tilstanden på veiene våre medvirker til så mange dødsulykker hvert år. Dette viser at økte bevilgninger i liten grad har bidratt til å redusere antall drepte og hardt skadde i tråd med nullvisjonen, sier Schjøtt-Pedersen.

Viktige ulykkesfaktorer kan være glatt vei på grunn av is og snø eller dårlig veidekke. Dette skal drift og vedlikehold motvirke. Glatte veier var likevel en medvirkende faktor i 48 dødsulykker fra 2017 til 2021. Statens havarikommisjon har i flere rapporter påvist at mangler ved vinterdrift har medvirket til dødsulykker.

Det er kritikkverdig at kostnadene til drift og vedlikehold har økt betydelig siden 2015 uten at dette har gitt mer fremkommelige, miljøvennlige eller tryggere riks- og fylkesveier.

Det er flere svakheter i Statens vegvesens styring og oppfølging av drifts- og vedlikeholdsarbeidet, blant annet innen mål- og resultatstyring, planlegging, kontraktsutforming- og oppfølging, internkontroll og forbedringsarbeid. Samlet sett er dette kritikkverdig.

Det er ikke tilfredsstillende at Samferdselsdepartementet ikke sikrer seg god nok informasjon om resultatene av arbeidet med drift og vedlikehold på riks- og fylkesvei.

Riksrevisjonen benytter følgende begreper for kritikk, med denne rangeringen etter høyest alvorlighetsgrad:

1. Sterkt kritikkverdig er Riksrevisjonens sterkeste kritikk. Vi bruker dette kritikknivået når vi finner alvorlige svakheter, feil og mangler. Ofte vil disse kunne få svært store konsekvenser for enkeltmennesker eller samfunnet.
2. Kritikkverdig bruker vi når vi finner betydelige svakheter, feil og mangler som ofte vil kunne få moderate til store konsekvenser for enkeltmennesker eller samfunnet.
3. Ikke tilfredsstillende bruker vi når vi finner svakheter, feil og mangler, men som i mindre grad får direkte konsekvenser for enkeltmennesker eller samfunnet.

Kostnadene til drift og vedlikehold har økt betydelig, uten at dette har gitt mer fremkommelige, miljøvennlige eller tryggere riks- og fylkesveier

• Kostnadene til drift og vedlikehold økte med fire milliarder kroner fra 2019 til 2021. Justert for prisvekst var økningen på to milliarder.
• Prisøkning forklarer noe av økningen, men mindre effektive driftskontrakter er også en viktig årsak.
• Vedlikeholdsetterslepet på norske veier har økt.
• Antallet dødsulykker hvor forhold knyttet til drift og vedlikehold har medvirket, har vært stabilt.
• Fremkommeligheten har ikke blitt bedre.
• Klimagassutslippene fra drift og vedlikehold har ikke gått ned.

Det er flere svakheter ved Statens vegvesens styring og oppfølging av drift og vedlikehold

• Statens vegvesen har for lite styringsinformasjon og utnytter ikke data godt nok. Dette gjør det vanskelig for Vegvesenet å forbedre seg.
• Statens vegvesen planlegger i liten grad vedlikehold på lang sikt. Det gir mindre effektivt vedlikehold og lite forutsigbarhet for entreprenørene.
• Det er svakheter ved flere av Statens vegvesens rutiner, IT-systemer og læringsprosesser, blant annet rutinene for å lære av trafikkulykker der drift og vedlikehold er medvirkende.
• Det er svakheter i arbeidet deres med å utforme og følge opp driftskontraktene.

Samferdselsdepartementet har ikke fulgt godt nok med på resultatene av arbeidet med drift og vedlikehold

• Departementet har innhentet lite informasjon om hvordan drift og vedlikehold har bidratt til å nå de nasjonale målene.
• De har i liten grad bedt om rapportering fra fylkeskommunene om måloppnåelsen for de nasjonale målene.

Regionreformen har gitt større muligheter for lokale tilpasninger, men mindre stordriftsfordeler og mer fragmenterte kompetansemiljøer

• I 2020 ble administrasjonen av fylkesveiene overført fra Statens vegvesen til fylkeskommunene gjennom regionreformen.
• Det er større muligheter for lokale tilpasninger og løsninger enn tidligere.
• Det har blitt mindre stordriftsfordeler og mer fragmenterte kompetansemiljøer innenfor drift og vedlikehold.
• Reformen har gitt større behov for koordinering og samarbeid mellom veieierne.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Samferdselsdepartementet å sørge for at Statens vegvesen

• utarbeider bedre beslutningsgrunnlag for å styre og følge opp drifts- og vedlikeholdsarbeidet
• viderefører arbeidet med overgangen til en mer strategisk og kostnadseffektiv vedlikeholdsplanlegging
• identifiserer og utbedrer svakheter i rutiner og IT-systemer for å forbedre drifts- og vedlikeholdsarbeidet
• fortsetter å utvikle drifts- og vedlikeholdskontraktene i samarbeid med entreprenørmarkedet og styrker oppfølgingen av kontraktene
• vurderer å innføre nye miljø- og klimakrav i drifts- og vedlikeholdskontrakter
• etablerer samarbeidsarenaer, både internt og mellom veieiere

Riksrevisjonen anbefaler også departementet å sikre seg informasjon om resultatene av arbeidet med drift og vedlikehold på riks- og fylkesvei for å følge opp at de nasjonale målene nås.

Norge har et omfattende offentlig veinett

Norge har et omfattende offentlig veinett på om lag 98 000 kilometer – hvorav omtrent 11 000 kilometer er riksvei og 45 000 kilometer er fylkesvei. Resten er kommunale veier. Stortinget har gjennom Nasjonal transportplan vedtatt at det overordnede målet for transportsektoren er et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet, med fem likestilte hovedmål:

• mer for pengene
• effektiv bruk av ny teknologi
• bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål
• nullvisjon for drepte og hardt skadde
• enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivetDrift og vedlikehold av veinettet har stor betydning for de nasjonale målene. I 2021 brukte Statens vegvesen og fylkeskommunene henholdsvis 8,2 og 12,7 milliarder kroner på drift og vedlikehold. Utførelsen av drift og vedlikehold kan ha stor betydning for skadeomfanget og risikoen for trafikkulykker. Forsinkelser i trafikken og stengte veier som følge av drift og vedlikehold medfører store samfunnsøkonomiske kostnader, og drift og vedlikehold har også stor betydning for å bidra til Norges klima- og miljømål om reduserte CO2-utslipp.Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for samferdselspolitikken, og for at de nasjonale målene for drift og vedlikehold nås. Statens vegvesen og fylkeskommunene er veieiere med ansvar for drift og vedlikehold av de fleste riks- og fylkesveiene i Norge.Veisektoren har gjennomgått betydelige organisatoriske endringer de siste årene. Stortinget vedtok regionreformen i 2017, og dette medførte at fylkeskommunene overtok administrasjonen av fylkesveiene 1. januar 2020 Om lag 1 400 tilsatte i Statens vegvesen byttet arbeidsgiver til fylkeskommunene etter avviklingen av sams vegadministrasjon. Statens vegvesen har også blitt omorganisert.Rapporter i perioden 2015–2021 fra Riksrevisjonen, Vegtilsynet, Statens havarikommisjon og Statens vegvesen har dokumentert risiko og svakheter i forvaltningen av drift og vedlikehold av riks- og fylkesveier, blant annet at:

• vedlikeholdsetterslepet har økt
• kostnadsnivået i driftskontrakter har gått opp og antallet tilbydere perkontrakt har gått ned
• dårlig vinterdrift har vært medvirkende årsak til flere dødsulykker
• Statens vegvesens kontroll og oppfølging av utførende entreprenørerhar hatt manglerUndersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om vegar (veiloven)
• årlige budsjettproposisjoner for Samferdselsdepartementet medtilhørende innstillinger 2015–2022
• nasjonale transportplaner med tilhørende innstillinger 2015–2022

Hva er drift og vedlikehold?

Drift av veinettet omfatter oppgaver som er nødvendig for at veinettet skal fungere godt for trafikantenes daglige bruk. Dette kan for eksempel være brøyting, strøing, veioppmerking, vask og renhold, eller trafikkstyring.

Vedlikehold skal bidra til at standarden på veien blir opprettholdt, og omfatter blant annet asfaltering, grøfting og tiltak i bruer og tunneler.

Regionreformen medførte at sams vegadministrasjon, en samarbeidsordning hvor Statens vegvesen administrerte fylkesveiene på vegne av fylkes- kommunene, ble oppløst. Veieierne inngår nå separate driftskontrakter for henholdsvis riks- og fylkesveier, fremfor å ha felles driftskontrakter.

Omorganiseringen i Statens vegvesen trådte i kraft samtidig som regionreformen, og medførte at etaten gikk over fra en geografisk til en divisjonsbasert organisasjonsmodell, med en egen divisjon for drift og vedlikehold.

• Innst. 312 L (2018–2019) Innstilling fra transport- og kommunikasjonskomiteen om Endringer i veglova mv. (overføring av fylkesveiadministrasjon), jf. Prop. 79 L (2018–2019) Endringer i veglova mv. (overføring av fylkesveiadministrasjon)

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad veimyndighetene legger til rette for at drift og vedlikehold av riks- og fylkesveinettet utføres effektivt og med god kvalitet. Som en del av dette har vi undersøkt årsaker til eventuell svak måloppnåelse. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2015–2022. Riksrevisjonen har ikke sett på fylkeskommunenes styring og oppfølging av drift og vedlikehold.

Rapporten ble forelagt Samferdselsdepartementet ved brev 8. mars. Departementet har i brev 3. april gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i dette dokumentet.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 26. april og statsrådens svar 11. mai følger som vedlegg.

Hele rapporten kan leses her (pdf-fil)